A evolução do princípio da legalidade da administração

O nascimento do Direito Administrativo, na sequência das revoluções liberais do século XVIII e inícios do século XIX, tem um pai e uma mãe. Enquanto a mãe se dá pelo nome de princípio de separação de poderes, o pai aparece com a graça de princípio da legalidade da administração.Com as Revoluções liberais o Estado vai passar a subordinar-se ao Direito, com um conjunto de regras que acaba por constituir o Direito Administrativo, com preocupações iniciais ao nível da proteção dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos-administrados em face de uma administração inimiga.O princípio da legalidade da administração acaba por se dividir em dois sub-princípios:

 a)     Princípio do primado da lei

 b)   Princípio da reserva da lei 

O princípio do primado da lei era entendido em sentido negativo: a Administração não poder praticar qualquer ato que contrariasse o disposto nas normas legais. Cedo se compreendeu que a afirmação de tal princípio não era suficiente, tendo em conta que as leis não eram muitas pelo que existiria uma subordinação muito raquítica da Administração ao Direito.O princípio da reserva da lei estabeleceu um domínio no qual só o Parlamento poderia emitir disposições inovatórias. Neste domínio a Administração estava impedida de dispor inovatoriamente, só podendo penetrar nela mediante autorização legal. Acabava por ter uma atuação somente a nível executivo. VIEIRA DE ANDRADE tem feito notar que se tratava de uma tripla reserva:

·         Reserva orgânica: Domínio normativo de exclusiva competência de um órgão

·         Reserva funcional: Função legislativa começa e acaba nas normas gerais e abstractas elaboradas pelo Parlamento determinado o próprio conceito de lei

·         Reserva material: Matéria reservada a lei era a única onde havia criação de Direito

Com a passagem da época liberal para a época do Estado de Direito Social dão-se uma série de modificações com influência direta neste princípio.O conceito material de lei altera-se, pois passa agora a definir e a assegurar a prossecução do interesse público, deixando de ser só um limite, passando a ser pressuposto e fundamento.O domínio jurídico também vê alterações: a identificação entre Lei e Direito cai por terra, passando a assumir-se como juridicamente relevante a Constituição, os princípios gerais da atividade administrativa e os regulamentos administrativos.A atividade administrativa passa a estar subordinada a todo o Direito.Com a evolução a expressão princípio da legalidade deixa de ser um princípio em que se trate de uma mera subordinação da Administração à lei, mas de um verdadeiro princípio da juridicidade. A própria Constituição da República Portuguesa, no artigo 266º prevê os princípios fundamentais. O CPA, no artigo nº3 dispõe, tendo como epígrafe “princípio da legalidade”.Em termos práticos, esta evolução, levará a que no momento de controlar a legalidade da atuação administrativa, os tribunais administrativos devem fazê-lo não apenas no que respeita à legalidade em sentido estrito, mas a toda a juridicidade.Em termos do princípio do primado da lei, a lei passa a ser pressuposto e fundamento de toda a atividade administrativa, tendo a lei de determinar o fim e os órgãos encarregados de o prosseguirem.Quanto ao princípio da reserva da lei, deixa de fazer sentido o quadro tradicional da tripla reserva. Em grande medida, o problema da reserva de lei transferiu-se para o quadro constitucional, uma vez que é na Constituição que se estabelecem as matérias absoluta ou relativamente reservadas ao Parlamento.